چالشهای اجرای «راهنمای حقوق فعالان اقتصادی» در مواجهه با قوانین موازی
سند «راهنمای حقوق فعالان اقتصادی در مواجهه با مقررات» که بهتازگی توسط معاونت حقوقی ریاست جمهوری ابلاغ شده، گامی در راستای حمایت از فعالان اقتصادی و شفافیت مقررات معرفی میشود، اما در عمل با انتقاداتی مواجه است. این سند نتوانسته به چالشهایی مانند تداخل صلاحیتها و دسترسی محدود به اطلاعات قانونی پاسخ کافی دهد. موضوعاتی مانند رمزارزها نیز با نبود نظارت شفاف و همپوشانی نهادها، یکی از نمونههای پیچیدگی اجرایی این راهنما به شمار میآید و همچنان فعالان این حوزه را دچار سردرگمی میکند.
عناوین این مقاله:
معاونت حقوقی دولت چهاردهم در تاریخ ۱۴۰۳.۰۷.۳۰ سندی با عنوان «راهنمای حقوق فعالان اقتصادی در مواجهه با مقررات»، خطاب به کلیه وزارتخانهها، موسسات، شرکتهای دولتی، استانداریها و سایر دستگاههای اجرایی، ابلاغ کرد. این سند از منظر حقوقی نکته جدیدی ندارد و احکام قوانین و مقررات پیشین را در چهارده بند تدوین و اعلام کرده است. اما انتشار این سند را میتوان در راستای موضع دولت و معاونت حقوقی رییسجمهور نسبتبه فعالان اقتصادی، تحلیل کرد. بندهای سند مذکور بدین شرح است:
- حق آگاهی از مراجع وضع مقرره و حدود صلاحیت آنها
- حق آگاهی و دسترسی به مقررات
- حق آگاهی از مقررات معتبر از نامعتبر
- حق بر شفافیت مقررات
- حق استعلام و تقاضای رفع ابهام از مقررات
- حق ارایه پیشنهاد، اصلاح حذف یا وضع مقررات مرتبطبا محیط کسبوکار
- حق دعوت از مقامات دولتی و تکلیف آنها به شرکت در جلسات
- حق مشارکت در تدوین مقررات
- حق آگاهی از پیشنویس مقررات قبل از تصویب
- حق لازمالاجرا ندانستن مقررات منتشرنشده در پایگاه کسبوکار
- حق محفوظ ماندن حقوق مکتسبه شهروندان در برابر مقررات جدید
- حق داشتن مهلت مقتضی جهت رعایت مقرره پس از انتشار
- حق گزارش مقررات مغایر قوانین
- رصد و پایش
بررسی مستندات قانونی نشان میدهد قانونگذار تلاش کرده در قوانین و مقررات مختلف، احکامی را وضع کند که تصویب مقررات بهصورت مشارکتی، شفاف، عادلانه و منصفانه باشد. هرچند این تغییر نگرش در نظام قانونگذاری را باید به فال نیک گرفت، اما به این سند، نقدهایی اساسی وارد است که در ادامه بررسی خواهیم کرد. نکته مهم دیگر فرهنگ سازمانی و حاکم بر نهادهای اجرایی کشور است؛ در این سازمانها برداشتهای شخصی از قوانین و مقررات بر خود قوانین و مقررات برتری دارد و درعمل اجرای قانون بهمعنای اعم، به نظر و برداشت مقامات اجرایی وابسته است. از سوی دیگر فرآیندهای حقوقی برای مقابله با تصمیمات و تفاسیر شخصی مقامات اجرایی بهقدری زمانبر و پرهزینه است که اشخاص را از اقدام منصرف میکند یا نتیجه حاصل، درعمل بیتاثیر و بیفایده است.
در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران که مجلس شورای اسلامی بهعنوان نهاد قانونگذار محدودیتهایی ناشی از قانون اساسی دارد، به طریق اولی ابهام در صلاحیت مراجع وضع مقرره و حدود صلاحیت آنها امری بدیهی محسوب میشود. در حال حاضر نهادهایی مانند شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی امنیت ملی، شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا و مجمع تشخیص مصلحت نظام، درعمل به قانونگذاری اقدام میکنند و مجلس شورای اسلامی نمیتواند مصوبات نهادهای مذکور را نسخ و اصلاح کند یا تغییر دهد، همچنین ابطال مصوبات برخی از این نهادها در دیوان عدالت اداری مورد پذیرش قرار نمیگیرد.
تعدد نهادهای مقررهگذار، موجب شده است که برای موضوعهای مختلف، هر یک از این نهادها مصوباتی داشته باشند که این موضوع، تشخیص صلاحیت و اختیار نهادها و سازمانها را با مشکل مواجه کرده است. از جمله نمونههای جنجالی در این زمینه میتوان به تاسیس سازمان تنظیم مقررات رسانههای صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی (ساترا) و صلاحیت قانونی نظارت آن بر ویاودیها (VOD) اشاره کرد.
نمونه دیگر تعارض میان وظایف و اختیارات شورای عالی فضای مجازی با سایر نهادها و سازمانها، در رمزارزها بسیار مشهود است؛ در حالیکه قوه قضاییه، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را مسوول ساماندهی رمزارزها میداند و رییس این قوه در جلسات مختلف به تکلیف بانک مرکزی برای ساماندهی رمزارزها اشاره میکند، دبیر شورای عالی فضای مجازی وضع هرگونه مقرره در زمینه رمزارزها را منوطبه تایید این شورا دانسته است.
«محمدجواد اسدپور»، مدیرعامل نیک پرداخت، در همین زمینه به پژوهشنامه بلاکچین گفت: «نظارت خوب است، ولی موازیکاری و اینکه هر نهادی برای یک کسبوکار تعیین تکلیف کند، باعث سردرگمی و ناامیدی کسبوکار میشود.»
«عباس آشتیانی»، رییس کمیسیون بلاکچین سازمان نظام صنفی رایانهای کشور نیز درباره ابهام در صلاحیت نهادها و سازمانهای مختلف در گفتوگو با پژوهشنامه بلاکچین بیان کرد: «در سالهای گذشته، تجربههای بسیاری در حوزه فناوریهای نوین مالی بهویژه بلاکچین و رمزداراییها داشتهام که نشان میدهد این حوزه با مشکلات عدیدهای در زمینه تعیین حدود و صلاحیت دستگاهها مواجه بوده است. در بسیاری از مواقع، حدود صلاحیت نهادهای مختلف مشخص نبود و این موضوع باعث سردرگمی میشد. بهعنوان نمونه، بهدلیل وجود کلمه «رمزارز» در این حوزه، انتظار و توقعات متعددی از سوی ارکان حاکمیت از بانک مرکزی وجود داشت. با این حال، بسیاری از این انتظارات خارج از اختیارات قانونی بانک مرکزی بود و این نهاد در موارد زیادی مورد انتقاد ناعادلانه قرار میگرفت. از سوی دیگر، شاهد موازیکاریهای زیادی بودیم که اغلب بهدلیل مشخص نبودن صلاحیت قانونی نهادها رخ میداد. موضوع تعیین صلاحیت دستگاهها و بحث درباره آن همیشه چالشی جدی بوده است و این وضعیت باعث شده که اقدامات ناهماهنگ و غیرشفاف در این حوزه به وجود آید.»
از سویی حتی در صورتیکه مراجع مختلف صلاحیت خود برای وضع مقررشده را در پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسبوکار نیز اعلام کنند، همچنان موضوع تعارض صلاحیتها بهقوت خود باقی است؛ حتی ممکن است همان اعلام صلاحیتها نیز منطبقبا قانون نباشد و به سردرگمی بیشتر فعالان کسبوکار منجر شود.
«ستاره ایوبی»، وکیل پایه یک دادگستری و مشاور حقوقی کسبوکارها، معتقد است: «تعدد نهادهای صادرکننده مجوز و ناظر سبب شده که اقدامات موازی در زمینه کسبوکارها ایجاد شود؛ این یعنی یک کسبوکار باید مجوزهای متعددی را کسب کند و مراجع قضایی نیز در این زمینه اطلاعات کافی ندارند. بنابراین به نظر میرسد وظیفه قانونگذار و معاونت حقوقی ریاست جمهوری است تا نسبتبه تنقیح قوانین و مقررات و رفع تعارض صلاحیتها اقدام کنند و شفافیت کامل را تحقق بخشند.»
دسترسی و آگاهی از مقررات از جمله موضوعهای چالشی در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران است. استمرار «وضعیت حساس کنونی» و غلبه نگاه امنیتی بر فضای اقتصادی و انتشار اطلاعات، موجب شده است که دستگاههای حاکمیتی نسبتبه انتشار اطلاعات و تسهیل دسترسی شهروندان به مقررات، رویکردی محافظهکارانه داشته باشند. قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات نیز ابهامات متعددی دارد و فاقد ضمانت اجرایی کافی است، بهگونهای که فقدان یک نهاد مستقل از دولت و نهادهای حاکمیتی برای اجرا، این قانون را بیاثر کرده است.
در حال حاضر نهادهای متعددی به وضع مصوبات موجد حق و تکلیف برای شهروندان اقدام میکنند که بهدلیل محرمانه بودن این مصوبات، درعمل امکان دسترسی به آنها و حتی طرح شکایت در دیوان عدالت اداری یا سایر مراجع قانونی، برای ابطال آنها وجود ندارد.
از سوی دیگر دسترسی به چنین اسناد محرمانهای ممکن است تبعات کیفری به همراه داشته باشد. فرآیند معیوبی که راه را برای گرفتن تصمیمات اقتصادی پشت درهای بسته فراهم کرده است. بهطور مثال شنیده شده که توقیف دستگاههای ماینر (استخراج رمزارز) و عدم رفع توقیف آنها در یک بازه زمانی بر اساس مصوبه محرمانه یکی از نهادهای عالی بوده است. عباس آشتیانی در خصوص دسترسی و آگاهی از مقررات، تجربیات خود را بیان کرده و به محدودیتهای خلقالساعه برای بازارهای مالی اشاره میکند. او توضیح میدهد که این اقدامات به مصوبات هیئتعامل بانک مرکزی یا شورای پول و اعتبار نسبت داده میشود که دسترسی به آنها ممکن نیست.
یکی دیگر از موضوعات مبهم این سند، مرجعیت پایگاه ملی اطلاعرسانی قوانین و مقررات کشور به آدرس dotic.ir است؛ مطابق ماده (۳۰) قانون بهبود مستمر محیط کسبوکار مصوب ۱۳۹۰.۱۱.۱۶ با اصلاحات و الحاقات بعدی، یک سال پس از لازمالاجرا شدن این قانون، مقررات تنها در صورت ثبت در پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات کشور، نافذ است. بر این اساس مطابق تصویبنامه شماره ۱۷۹۷۶ هیئتوزیران از تاریخ ۱۴۰۲.۰۲.۲۸ لازمالاجرا شدن مقررات منوطبه ثبت و انتشار آنها در پایگاه مذکور است. از سوی دیگر ماده (۶) مکرر قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز نیز «سامانه مقررات تجاری» را پیشبینی کرده که نشان از علاقهمندی قانونگذار به ایجاد سامانه است.
جالب اینجاست که اصلاحیه قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب ۱۴۰۰.۱۱.۱۰ و قانون تسهیل صدور مجوزهای کسبوکار مصوب ۱۴۰۰.۱۲.۲۴ بوده و در فاصله کمتر از دو ماه چنین احکامی تصویب شده است. مطابق تبصره (۲) ماده (۶) مکرر قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز «پس از بهرهبرداری از سامانه موضوع این ماده (سامانه مقررات تجاری)، لازمالاجرا شدن مقررات تجاری منوطبه ابلاغ در این سامانه و انتشار عمومی آن و در مورد قوانین منوطبه رعایت ضوابط قانون مدنی است. مقررات شرعی از شمول این ماده و تبصرههای آن خارج است و لازمالاجرا بودن مقررات شرعی مربوطبه مسایل تجاری، منوطبه درج در سامانه نیست. در صورت فراهم شدن امکان بهرهبرداری از سامانه موضوع این ماده، وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است مراتب این امکان را از طریق روزنامه رسمی کشور اعلام کند.»
حال این تعارض ظاهری را چگونه باید حل کرد؟ آیا مقررات تجاری پس از ابلاغ در سامانه «مقررات تجاری» و انتشار عمومی آنها لازمالاجرا و سایر مقررات مرتبطبا محیط کسبوکار پس از ثبت در پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات نافذ هستند؟ در این صورت وجه فارق مقررات تجاری از مقررات مرتبطبا محیط کسبوکار چیست؟ علاوه بر این، پایگاه مذکور در وعدههای مختلفی از دسترس کاربران خارج است یا مشکلات کاربری مختلفی دارد که نیازمند بهروزرسانی است.
حق آگاهی از مقررات معتبر از نامعتبر را میتوان با حق آگاهی و دسترسی به مقررات مرتبط دانست که در صورت دسترسی به مقررات محقق خواهد شد. عباس آشتیانی الزام نگهداری ۷۲ ساعتی اولین خرید کاربران در صرافیهای رمزارز را از تجربیات تلخ خود میداند. این محدودیت توسط پلیس فتای کشور اعلام میشود. البته در مورد صلاحیت پلیس فتای کشور درخصوص وضع چنین الزامی ابهام قانونی وجود دارد و اطلاع و آگاهیرسانی نیز مطابق قانون نبوده است. به گفته آشتیانی «این الزام از سوی نهادهای مختلف بهصورت متفاوت تفسیر و اجرا شد. در جایی اعلام میشد که این الزام برای تمامی کاربران است، در جایی دیگر تنها به اولین تراکنش اشاره میشد و در مواردی این الزام بهکل تراکنشها تعمیم داده میشد. این پراکندگی در تفسیر و اجرا، نشاندهنده اعوجاج جدی میان ضابطان است.»
از مهمترین بندهای این سند، «حق محفوظ ماندن حقوق مکتسبه شهروندان در برابر مقررات جدید» و «حق داشتن مهلت مقتضی جهت رعایت مقرره پس از انتشار» است. حقوقی که این روزها با بستن درگاههای رمزارزی بیشتر جلوهگر شده است؛ موضوعی که مورد اعتراض فعالان اقتصاد دیجیتال از جمله «حسین سلاحورزی»، رییس سازمان ملی کارآفرینی ایران قرار گرفت و طی نامهای به رییسجمهور اعلام شد.
«رضا قربانی»، رییس کمیسیون فینتک دوره پنجم و ششم سازمان نصر تهران در این خصوص بیان کرد: «از مشاهده این راهنما خوشحال شده و در عین حال از اینکه تاکنون از این موارد مطلع نبودم، ناراحت شدم. البته اطلاعاتی بهصورت پراکنده از این موضوعها داشتم، اما تاکنون این اطلاعات را بهشکل منسجم و جامع ندیده بودم. با توجهبه فعالیتهایم در حوزه بانکی، یکی از مواردی که به شفافسازی نیاز دارد، مواردی است که به معاونت حقوقی ریاست جمهوری ارتباطی ندارد و برای خود من نیز روشن نیست. پرسشی که اینجا مطرح میشود این است که بانک مرکزی با وجود عملکردی مغایر با این موارد، در زمینه مقررهگذاری، ابلاغ و اجرای مقررات، چه مسوولیتی در این زمینه بر عهده دارد؟»
در این خصوص باید توجه داشت احکام قانونی و مقرراتی که در سند معاونت حقوقی رییس جمهوری به آن استناد شده است، آمره هستند؛ یعنی تمام سازمانها و نهادهای دولتی از جمله بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مکلف به رعایت آنها هستند؛ مگر اینکه در قوانین دیگری مستثنی شده باشند. برای مثال در ماده (۱۱) قانون جدید بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۴۰۲.۰۳.۳۰ قواعد افشا و محرمانگی ناظر بر بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تعیین شده است، بنابراین بانک مرکزی در این زمینه قواعد خاص خود را دارد. از سوی دیگر بانک مرکزی مسدودسازی درگاههای رمزارزی را به استناد ماده (۴۲) قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران انجام داد. با وجود این باید توجه کرد که هرچند استناد به قانون ممکن است صحیح باشد، اما نحوه اعمال آن باید با لحاظ مواردی از جمله «حق محفوظ ماندن حقوق مکتسبه شهروندان در برابر مقررات جدید» و «حق داشت مهلت مقتضی جهت رعایت مقرره پس از انتشار» باشد.
سخن پایانی
در نهایت اینگونه به نظر میرسد که صرف انتشار راهنمای فعالان اقتصادی در مواجهه با مقررات هرچند نشانه مثبتی است، اما کافی نیست و باید تخلف از این حقوق از طرف معاونت حقوقی رییسجمهور در مراجع مختلف پیگیری شود. از سوی دیگر فعالان اقتصادی نهتنها از حقوق قانونی خود مطلع نیستند، بلکه از روشهای قانونی که میتوان از اقدامات خلاف مقررات دستگاهها و نهادهای دولتی جلوگیری کرد، آگاهی ندارند و بیشتر با استفاده از رایزنیهای رسمی و غیررسمی یا فعالیت رسانهای واکنش نشان میدهند.
